Von Uwe Boysen
In diesem zweiten Teil meines Beitrages zum am 28. Juni 2025 in Kraft tretenden Barrierefreiheitsstärkungsgesetz (BFSG) wird es in erster Linie darum gehen, welche Mechanismen es nach dem Gesetz gibt, um Barrierefreiheit zu gewährleisten oder jedenfalls voranzubringen.
Marktüberwachung bei Produkten und Dienstleistungen
Zentrale Bedeutung für das Gelingen des BFSG hat die sog. Marktüberwachung, die in §§ 20-31 BFSG geregelt ist. Dass eine Marktüberwachung im Hinblick auf Barrierefreiheit Neuland ist, wird hier indirekt eingeräumt(1): Die Länder sind verpflichtet, sicherzustellen, dass ihre Marktüberwachungsbehörden ihre Aufgaben ordnungsgemäß wahrnehmen können(2), und sie müssen ihnen dazu die notwendigen Mittel zur Verfügung stellen(3).Weiter müssen die Länder eine effiziente Zusammenarbeit und einen wirksamen Informationsaustausch ihrer Marktüberwachungsbehörden sowohl untereinander als auch mit den Marktüberwachungsbehörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union sicherstellen.(4) Schließlich wird von den Ländern verlangt, eine Marktüberwachungsstrategie für Produkte zu erstellen.(5) Eine entsprechende Verpflichtung für Dienstleistungen sieht das BFSG nicht vor.
Was haben die Marktüberwachungsbehörden nun im Einzelnen zu tun? Sie müssen u.a. prüfen, ob die geltenden Barrierefreiheitsanforderungen eingehalten wurden. Verbraucher können beantragen, Informationen, die den Marktüberwachungsbehörden vorliegen, in einem barrierefreien Format zu erhalten.(6) Warum hierzu ein Antrag erforderlich sein soll und die Informationen nicht sowieso von den Marktüberwachungsbehörden barrierefrei zu veröffentlichen sind, ist nicht ersichtlich. Denn diese Behörden fallen ohnehin, was ihre Internetseiten und mobilen Anwendungen angeht, unter die Bestimmungen der Richtlinie (EU) 2016/2102 über die Barrierefreiheit von Websites und mobilen Anwendungen sowie unter die Umsetzungsregelungen in BGG und den Landesgleichstellungsgesetzen. Vorzuziehen gewesen wäre daher eine allgemeine Veröffentlichungspflicht in einem barrierefreien Format.
Die für die Marktüberwachung von Dienstleistungen geschaffenen Vorschriften sind wesentlich weniger umfangreich.(7) Grund ist, dass es für Dienstleistungen bisher kein anerkanntes Verfahren zur Überprüfung der Barrierefreiheit und der Konformität gibt, sondern dieses erst noch zu entwickeln ist. Davon geht jedenfalls der European Accessibility Act (EAA) aus. Denn sein Art. 23 Abs. 1 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten regelmäßig geeignete Verfahren entwickeln, implementieren und aktualisieren müssen, um zu überprüfen, ob die Dienstleistungen mit den Anforderungen dieser Richtlinie – einschließlich der Beurteilung (von ausnahmsweisen Abweichungen abgesehen) – übereinstimmen. Das BFSG meint offenbar, dass eine solche Überprüfungsstrategie bereits existiert. Denn die Marktüberwachungsbehörde überprüft eine Dienstleistung auch ohne konkreten Anlass stichprobenartig darauf, ob und inwiefern die Dienstleistung den Barrierefreiheitsanforderungen der nach § 3 Abs. 2 erlassenen Rechtsverordnung genügt.(8) Bei Webseiten oder mobilen Anwendungen zieht sie die Vorgaben der Anlage 1 zum BFSG heran.(9)
Rechtsdurchsetzung und Bußgeldvorschriften
Recht ist nur gut, wenn es sich auch durchsetzen lässt. Das BFSG verpflichtet die Marktüberwachungsbehörden daher, gegen Wirtschaftsakteure, die sich nicht an die Bestimmungen zur Barrierefreiheit halten, ein Verwaltungsverfahren einzuleiten. Dies geschieht auch, wenn Verbraucher das beantragen, etwa weil sie das fragliche Produkt oder die Dienstleistung nicht oder nur in eingeschränkter Weise nutzen können.(10) Dabei können Verbraucher auch einen Verband, der nach § 15 Abs. 3 des Behindertengleichstellungsgesetzes anerkannt ist, oder eine qualifizierte Einrichtung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 Unterlassungsklagengesetz einschalten, die in ihrem Namen und an ihrer Stelle den entsprechenden Antrag stellen.(11)
Verbände und qualifizierte Einrichtungen können solche Anträge auch selbstständig stellen, wenn der Verstoß ihren jeweiligen satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt(12), was im Antrag darzulegen ist(13). Wichtig ist, dass eine Verletzung eigener Rechte des Verbandes oder der qualifizierten Stelle hierfür nicht vorliegen muss.(14) Gleiches gilt für die Barrierefreiheit von Bescheiden und für leichte Sprache(15) in Verwaltungsverfahren(16).
Geben die Überwachungsbehörden entsprechenden Anträgen nicht statt, können Verbraucher konsequenterweise mit der weiteren Rechtsdurchsetzung gegen die Marktüberwachungsbehörde wiederum die o. g. Verbände und Einrichtungen beauftragen(17), die auch selbst nach § 33 Abs. 2 tätig werden können. Verbraucher haben unter den o. g. Voraussetzungen auch die Möglichkeit, die Schlichtungsstelle des Bundes gem. § 16 BGG einzuschalten.(18) Entsprechendes gilt für die erwähnten Verbände und Einrichtungen.(19) Für das Verfahren gelten die dazu erlassenen Vorschriften des BGG.
Um den Verpflichtungen aus dem BFSG den nötigen „Biss“ zu geben, enthält § 37 Abs. 1 Nrn. 1-10 eine Aufzählung von Ordnungswidrigkeiten, die zu Bußgeldern führen können, teilweise Bußgelder bis zu 100.000 Euro.(20)
Übergangsvorschriften
Zu sehr viel Kritik haben die extrem langen Übergangsvorschriften nach Art. 32 EAA bzw. § 38 geführt. Nicht nur treten die meisten Vorschriften erst am 28. Juni 2025 in Kraft, während der EAA schon aus 2019 und das BFSG aus 2021 stammt, sondern es gilt eine noch längere Frist für Dienstleistungserbringer. Sie können ihre Dienstleistungen bis 27. Juni 2030 weiterhin so anbieten, wie sie dies bereits vor dem 28. Juni 2025 für diese oder ähnliche Dienstleistungen rechtmäßig getan haben.(21) Die dazu vor dem 28. Juni 2025 geschlossenen Verträge bleiben bis Vertragsende unverändert in Kraft(22), jedoch nicht länger als bis zum 27. Juni 2030. Eine noch krassere Frist enthält § 38 Abs. 2. Danach dürfen Selbstbedienungsterminals, die vor dem 28. Juni 2025 eingesetzt wurden, bis zum Ende ihrer wirtschaftlichen Nutzungsdauer, aber nicht länger als fünfzehn Jahre nach ihrer Ingebrauchnahme, weiter eingesetzt werden. Im schlimmsten Fall bedeutet das eine Frist bis sage und schreibe 2040! Die allermeisten Abgeordneten, die dieses Gesetz im Mai 2021 beschlossen haben, dürften dem Bundestag dann nicht mehr angehören.
Kritik und Schlussbemerkung
Die Herstellung von Barrierefreiheit auf politischem, wirtschaftlichem und kulturellem Gebiet, d. h. in allen gesellschaftlichen Bereichen, ist seit Langem eine Forderung von Menschen mit Behinderungen und ihrer Verbände. Auch die Politik hebt die Notwendigkeit, Verhältnisse zu schaffen, in denen Menschen mit Behinderungen selbstbestimmt leben können, immer wieder hervor. Bislang gab es dazu weitgehend nur Vorschriften, die sich an staatliche Stellen richteten. Umso wichtiger war es, Anforderungen an Barrierefreiheit nunmehr auch auf private Wirtschaftsakteure auszudehnen und Menschen mit Behinderungen dadurch mehr Lebenschancen zu eröffnen.
Leider bleibt das BFSG hinter diesen Erwartungen zurück. Durch eine krampfhafte 1:1-Umsetzung des EAA in deutsches Recht wird eine effektive Rechtsdurchsetzung weitgehend erschwert, obwohl es nach dem EAA hier – nicht genutzte - Spielräume für den nationalen Gesetzgeber gegeben hätte. Die behördliche Überwachung, ob die privaten Wirtschaftsakteure sich an die Vorgaben zur Barrierefreiheit halten, schafft bürokratische Hindernisse, abgesehen von der Frage, ob die Mitarbeiter*innen dieser neuen Behörden über den erforderlichen Sachverstand verfügen werden. Problematisch ist außerdem, dass es im Gesetzgebungsverfahren nicht gelang, dazu eine Bundesregelung zu treffen und es eigentlich somit 16 Länderbehörden geben muss. Hier hatten die Länder – vielleicht notgedrungen – aber inzwischen ein Einsehen und wollen mittels Staatsvertrag eine einzige zuständige Behörde, wohl in Sachsen-Anhalt, schaffen.
Wenn EAA und BFSG nach ihrer Umsetzung ab Ende Juni 2025 einen Großteil ihrer Wirkungen entfalten, werden sie die Zugänglichkeit der vom Geltungsbereich erfassten Produkte und Dienstleistungen für behinderte Menschen voraussichtlich verbessern. Doch bleiben andere von ihnen nicht erfasste Produkte, Dienstleistungen und Lebensbereiche unberücksichtigt. Dies gilt beispielsweise für den Zugang zu Gesundheitsdiensten sowie für die Bedienbarkeit von Haushaltsgeräten und Unterhaltungselektronik.
Der Erfolg von EAA und BFSG wird dabei auch davon abhängen, ob und inwieweit es gelingt, die Einhaltung der Pflichten zur Schaffung von Barrierefreiheit bei Herstellern, Importeuren, Händlern und Dienstleistungserbringern durchzusetzen. Ohne eine schon angesprochene wirksame Marktüberwachung wird das nicht möglich sein. Sie wird es aber in effizienter Weise nur mit einer substanziellen - auch fiskalischen - Anstrengung geben.
Insgesamt wird mit dem BFSG zum wiederholten Mal die Chance vertan, gesetzlich zu deutlichen Verbesserungen der gleichberechtigten und selbstbestimmten Teilhabe behinderter Menschen beizutragen, wie es Leitmotiv der UN-BRK ist. Die Hoffnung, dass an dem Entwurf des BFSG im Gesetzgebungsverfahren noch weitere positive Änderungen erzielt werden könnten, hat sich leider nicht erfüllt, ebenso wenig die im Koalitionsvertrag zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP angekündigte Verbesserung der Regelungen des BFSG. Dennoch werden sich die Verbände von Menschen mit Beeinträchtigungen darum bemühen, die zweifellos gegebenen Chancen des Gesetzes zu nutzen, damit Standards zur gleichberechtigten Teilhabe unseres Personenkreises auch in der Privatwirtschaft mehr beachtet werden als bisher.
Anmerkungen
(1) Soweit keine Gesetzesangabe erfolgt, handelt es sich um Vorschriften des BFSG. Siehe § 20 Abs. 1 und 2
(2) § 20 Abs. 1 Satz 1
(3) § 20 Abs. 1 Satz 2
(4) § 20 Abs. 1 Satz 3
(5) § 20 Abs. 2 Satz 1
(6) § 21 Abs. 4 und § 28 Abs. 4
(7) §§ 28-31
(8) § 28 Abs. 2 Satz 1
(9) § 28 Abs. 2 Satz 2
(10) § 32 Abs. 1 Satz 1
(11) § 32 Abs. 1 Satz 2
(12) § 32 Abs. 2 Satz 1
(13) § 32 Abs. 2 Satz 2
(14) § 32 Abs. 2 Satz 3
(15) §§ 10, 11 BGG
(16) § 32 Abs. 5
(17) gem. § 33 Abs. 1
(18) § 34 Abs. 1 Satz 1
(19) § 34 Abs. 3.
(20) Einzelheiten in § 37 Abs. 2
(21) § 38 Abs. 1 Satz 1 bis 27
(22) § 38 Abs. 1 Satz 2