Von Uwe Boysen

I. Zum Hintergrund

Immer häufiger möchte der Gesetzgeber in Bund und Ländern verständlicherweise wissen, welche Effekte die von ihm erlassenen Gesetze haben. Das gilt auch für das Behindertengleichstellungsgesetz des Bundes (BGG) von 2002, das 2016 und 2018 novelliert wurde. Zur Evaluation wurde ein Team unter Leitung von Prof. Dr. Felix Welti von der Universität Kassel beauftragt. Der jetzt vorliegende Bericht (1) hat seine Grundlage in Art. 6 des BGG von 2016, der eine solche Evaluierung vorsah. Zu überprüfen war, ob die angestrebten Ziele des BGG 2016 erreicht wurden und wie sich die vorgenommenen Änderungen in der Praxis bewährt haben. Dabei sind viele Vorschläge gemacht worden, die in Wissenschaft, Politik und Gesellschaft weiter genutzt und diskutiert werden können. Zu erwarten ist, dass es im Laufe dieses Jahres Reformvorschläge gibt, die u.a. für die (Sozial-)Verwaltung, die Arbeitswelt, das Gesundheitswesen, den Verbraucherschutz, die Inklusion sowie die Teilhabe und Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen und die Entwicklung des Antidiskriminierungs-, Verwaltungs- und Zivilrechts von Bedeutung sein können. Die Bundesregierung hat jedenfalls entsprechende Initiativen angekündigt (2). Umso mehr lohnen sich einige Blicke in den Bericht, der sowohl eine rechtswissenschaftliche Analyse wie eine sozialwissenschaftliche Befragung von Akteur*innen enthält.

II. BGG, Ländergesetze und AGG

In der rechtswissenschaftlichen Evaluation wird zunächst konstatiert, dass das BGG als allgemeines Verwaltungsrecht in der Bundesverwaltung weniger bekannt ist als etwa das SGB (a.a.O.). Das BGG habe aber für die Ländergesetze eine Leitfunktion. Jedoch bestehe hier erheblicher Abstimmungsbedarf (S. 41). Insbesondere Bayern, Hessen und Sachsen binden ihre Gemeinden nur unvollkommen an die Ziele ihrer Behindertengleichstellungsgesetze (Einzelheiten S. 88 ff.). Bei der Frage, wer aus den Behindertengleichstellungsgesetzen verpflichtet ist, wird vorgeschlagen, die erweiterte Formulierung zu den öffentlichen Stellen in § 12b BGG auf alle öffentlichen Einrichtungen anzuwenden (S. 92). Das wäre ein erheblicher Fortschritt. Betont wird weiter, dass es neben der Benennung der Träger öffentlicher Gewalt auch innerhalb der Behörden verbindlicher Strukturen und Zuständigkeiten zur Umsetzung des BGG bedarf. "Dies kann u. a. durch Einrichtung entsprechender Kompetenzstellen oder konkreter Ansprechpersonen erreicht werden. Hierbei ist auch die Schwerbehindertenvertretung bedeutend." (S. 352).

Ebenso "dringend notwendig" erscheint den Verfasser*innen des Berichts eine Abstimmung des BGG mit den zivilrechtlichen Gesetzen wie dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) und dem Barrierefreiheitsstärkungsgesetz (BFSG; S. 77, wo vom Dreiecksverhältnis zwischen öffentlichem Träger, privatem Leistungserbringer und Betroffenen gesprochen wird). Die Effektivität des BGG kann, wie zutreffend angemerkt wird, auch profitieren, wenn es mit zivilrechtlichen Mitteln durchsetzbar wird, so durch die Schwerbehindertenvertretungen. Interessant ist ein Streiflicht aus der Arbeit der Antidiskriminierungsstelle des Bundes, bei der sich Menschen wegen der Nichtzugänglichkeit des TAN-Verfahrens der Banken beschwert hatten. Die vom Behindertenbeauftragten angerufene Schlichtungsstelle erklärte sich hier - wohl zu Recht - für nicht zuständig. Daraufhin wandte sich der Behindertenbeauftragte an die BaFin, die erwiderte, sie habe keine Möglichkeit, hier auf die Banken einzuwirken. Diese selbst machten geltend, Menschen mit Behinderungen könnten in die Banken kommen und dort den Mitarbeitenden Überweisungen diktieren (S. 79 mit Fn. 120), eine kaum überzeugende Lösung, insbesondere, wenn man bedenkt, dass immer mehr Bankinstitute ihre lokalen Filialen schließen.

Der Bericht meint in Anlehnung an Eichenhofer (S. 80, Fn. 125), dass sich auch für das Zivilrecht aus § 12 AGG bereits die Pflicht zur Schaffung angemessener Vorkehrungen herleiten lasse, wie sie § 7 BGG bei Nichterfüllung als Diskriminierungstatbestand festlegt. Gleichwohl wird dafür plädiert, das ausdrücklich mit einem Verweis auf § 7 Abs. 2 BGG ins AGG aufzunehmen, ebenso hinsichtlich einer etwaigen Diskriminierung eine Vermutungswirkung nach dem Muster von § 7 Abs. 1 Satz 4 BGG (ebd.). Dann könnten Bedienstete und Patienten etwa gegen die Nichtbarrierefreiheit von Arztpraxen erfolgreich vorgehen.

An die Verbände richtet sich folgende Empfehlung: Um Benachteiligungen im Bereich von Kreditgeschäften zu begegnen, ist des Weiteren zentral, zu klären, wann es sich bei ihnen um Massengeschäfte handele, die unter das AGG fallen. Dieser Bereich eignet sich zudem besonders für eine strategische Prozessführung unter Nutzung des BFSG, wie Rott sie dargelegt hat.

Gefordert wird im Hinblick auf ältere und pflegebedürftige Menschen, klarzustellen, dass sie grundsätzlich als Menschen mit Behinderungen im Sinne des § 3 BGG anzusehen sind (S. 41). Ob diese Menschen das tatsächlich wollen, erscheint mir immerhin fraglich. Weiter aufgegriffen werden die besonderen Belange von Frauen mit Behinderungen. Diese seien rechtlich oft unklar, insbesondere im Gesundheitswesen und bei sexueller Gewalt.

III. Neue Begriffsbestimmungen

Dazu heißt es im Bericht: "Die Begriffe mittelbarer und unmittelbarer Diskriminierung und Benachteiligung sowie von angemessenen Vorkehrungen sind nicht hinreichend klar zwischen BGG und AGG abgestimmt." Vorgeschlagen wird, nicht mehr, wie bisher in § 7 Abs. 2 BGG, negativ vom Fehlen angemessener Vorkehrungen zu sprechen, sondern das positiv zu formulieren und ins AGG zu übernehmen.

Betont wird die große Bedeutung des Begriffs "angemessene Vorkehrungen". So wird berichtet, dass 70 % der Fälle im Schlichtungsverfahren sich um diese Begrifflichkeit drehen (vgl. Schlichtungsstelle, Jahresbericht 2020, S. 34 zit. nach Welti et al., 2022, S. 104). Klargestellt wird folgende Unterscheidung:

"Ist Zugänglichkeit (noch) nicht hergestellt, ist diese durch angemessene Vorkehrungen zu verwirklichen. Das Gebot angemessener Vorkehrungen verdichtet sich für die Träger öffentlicher Gewalt dann zu einer Vornahmepflicht. Die gegenseitige Ergänzung der Konzepte zeigt sich darin, dass Zugänglichkeit nicht alle individuellen Hindernisse beseitigen kann und hierfür angemessene Vorkehrungen unentbehrlich sind. Zugleich kann Zugänglichkeit die Notwendigkeit angemessener Vorkehrungen für bestimmte Behinderungen vermindern. (...) Wichtig ist deshalb, klarzustellen, dass beides seinen Platz im Antidiskriminierungsrecht hat, angemessene Vorkehrungen aber nur Maßnahmen im Einzelfall sind und primär umfassende Barrierefreiheit herzustellen ist." (S. 108 mit Fn. 310).

Angemessen sind Vorkehrungen auch nur, wenn Menschen mit Behinderungen mitsprechen und wählen können, welche Vorkehrungen und Maßnahmen ihre Benachteiligung verhindern. Das sei nur im Dialog zwischen den Betroffenen und der zuständigen staatlichen Stelle zu klären und nicht deren Wahrnehmung einziger Maßstab (S. 110). Vorgeschlagen werden dazu folgende mögliche Regelungen:

"Die Berechtigten haben ein Wahlrecht hinsichtlich der vorzunehmenden Maßnahme. Der Träger öffentlicher Gewalt kann die ausgewählte Maßnahme zurückweisen, wenn sie ungeeignet ist, im konkreten Fall gleichberechtigte Teilhabe herzustellen. Erhält der Träger öffentlicher Gewalt Kenntnis von einem Bedarf an angemessenen Vorkehrungen, hat er Menschen mit Behinderungen auf ihr Wahlrecht hinzuweisen. Die Beweislast für die Unangemessenheit einer Maßnahme nach § 7 Abs. 2 BGG liegt beim Träger der öffentlichen Gewalt." (S. 111).

IV. Vorschläge zu einzelnen Vorschriften des BGG

1. Zugänglichkeit von Dokumenten (§ 10 BGG)

Behörden sind bislang nicht zwingend verpflichtet, Dokumente gleichzeitig mit der Bekanntgabe in wahrnehmbarer Form zugänglich zu machen (§ 4 der Verordnung zur Zugänglichmachung von Dokumenten für blinde und sehbehinderte Menschen im Verwaltungsverfahren = VBD). Das sollte geändert werden, soweit die Behörde die Behinderung kennt oder kennen muss (S. 42 und 355). Kann eine gesetzliche Frist nicht eingehalten werden, weil ein Bescheid nicht rechtzeitig in einer für die sehbeeinträchtigte Person wahrnehmbaren Form vorlag, so muss eine sog. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (= die Frist beginnt erneut zu laufen, wenn das Hindernis beseitigt ist) möglich sein. Der Bericht empfiehlt, die entsprechenden Verfahrensvorschriften so zu ergänzen, dass kein Verschulden vorliegt, wenn die betroffene Person die Frist nicht einhalten konnte, weil der Bescheid nicht für sie wahrnehmbar war.

2. Digitale Barrierefreiheit (§§ 12 ff. BGG)

Hier führt der Bericht aus, dass diese auch verbindlich werden sollte, wenn Behörden Internetangebote Dritter nutzen. Folglich sollten öffentliche Stellen grundsätzlich verpflichtet werden, Webseiten Dritter nur noch zu nutzen, wenn die Angebote auf den Websites barrierefrei zugänglich sind und Inhalte ebenso barrierefrei dargestellt werden können (S. 356).

In den Regeln für digitale Gesundheitsanwendungen nach § 33a i.V.m. § 139e SGB V und § 47a SGB IX ist die barrierefreie Ausgestaltung noch nicht explizit vorgesehen. Dies sei in § 5 DiGAV (= Digitale-Gesundheitsanwendungen-Verordnung) und allgemein für digitale Sozialleistungen in § 17 SGB I klarzustellen. Teilweise seien auch die für digitale Barrierefreiheit anzuwendenden Standards nicht hinreichend klar und überdies in deutscher Sprache nicht frei zugänglich (S. 42, 152, 357). Insoweit könne auch über die Einführung eines Prüfsiegels nachgedacht werden.

Positiv hebt der Bericht die Berichtspflicht zum Stand der digitalen Barrierefreiheit nach § 12c BGG hervor, da sie synchron zwischen Bund und Ländern erfolge, verschweigt aber weitgehend die desaströsen Ergebnisse des ersten deutschen Berichts an die EU von 2021 und empfiehlt lediglich eine wissenschaftliche Begleitung und Bewertung der neuen Standards (WCAG 2.2, WCAG 3.0), um die Ursachen für den Mangel an Umsetzung der digitalen und technischen Verpflichtungen zu erforschen (S. 358 unter 4.1.12). Das erscheint enttäuschend, zumal das in der Zusammenfassung nicht erwähnt wird (S. 43). Unbeanstandet lässt der Bericht des Weiteren den Umstand, dass nach § 12c Abs. 1 Satz 2 BGG die obersten Bundesbehörden verbindliche und überprüfbare Maßnahmen- und Zeitpläne zum weiteren Abbau von Barrieren ihrer Informationstechnik erstellen müssen, was offensichtlich nicht geschehen ist, ein klarer Gesetzesverstoß! Der Evaluationsbericht spricht lapidar nur davon, dass diese Berichte nicht hätten eingesehen werden können (S. 357). Empfohlen wird lediglich, die Berichte der obersten Bundesbehörden, die auch periodisch wiederholt werden müssten, zu veröffentlichen (ebd.).

3. Verbandsklage (§ 15 BGG)

Wenig genutzt würden Prozessstandschaft (§ 14 BGG) und Verbandsklage nach § 15 BGG, analysiert der Bericht. Vorgeschlagen wird hier, eine Generalklausel der Gegenstände zu erstellen, die der Verbandsklage zugänglich sind (S. 365). Die Verbandsklage sollte auch die Möglichkeit enthalten, bei Rechtsverstößen auf Leistung bzw. Unterlassung zu klagen (ebd.), was bisher nicht der Fall ist. Sowohl der Bundesbeauftragte wie die Schwerbehindertenvertretungen könnten darüber hinaus ein Klagerecht bekommen. Für den Bundesbeauftragten könnte das analog einer österreichischen Regelung geschehen. Diese Möglichkeit sollte auch nach § 17 Abs. 2 AGG geschaffen werden, so der Bericht (zur Begrenzung des Kostenrisikos siehe die Vorschläge auf S. 42).

4. Schlichtungsverfahren (§ 16 BGG)

Dieses habe sich bewährt. Problematisch sei aber, dass es sich nicht gegen Landesbehörden richten könne, selbst wenn sie Bundesrecht ausführten (ebd.). Außerdem seien Antragsgegner nur Träger öffentlicher Gewalt, nicht aber die öffentlichen Stellen (dieser Begriff nach § 12b BGG ist weiter!). Ebenso zeige sich hier die teilweise fehlende Möglichkeit der Verbandsklage, die auch ein Schlichtungsverfahren ausschließt. Gleichfalls solle das Schlichtungsverfahren für Schwerbehindertenvertretungen geöffnet werden (S. 361).

5. Behindertenbeauftragter (§§ 17, 18 BGG)

Die Rolle des / der Bundesbeauftragten sei zu stärken. Der Person solle eine frühzeitige Beteiligungsmöglichkeit an Gesetzesvorhaben gewährt werden, die in ihren jeweiligen Aufgabenbereich fielen, wie schon für andere Beauftragte nach § 21 GGO (= Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesregierung) geregelt (S. 360). Hierzu könnte ein Begründungserfordernis für Fälle geschaffen werden, in denen beispielsweise die Stellungnahme des Beauftragten zu einem Gesetz nicht beachtet wird. "Zudem sollte in § 18 Abs. 3 BGG verankert werden, dass der oder die Beauftragte eine Stellungnahme von öffentlichen Stellen anfordern kann (vgl. etwa § 94 Abs. 3 AufenthG)." (S. 362). Zu prüfen sei auch, ob er oder sie ressortübergreifend angesiedelt werden könne (S. 43). M. E. ist hier eine Ansiedlung beim Bundestag, ähnlich wie für den Wehrbeauftragten, sinnvoll, wie es sie bspw. in Bremen für den Landesbehindertenbeauftragten gibt, der von der Bürgerschaft gewählt wird und ihr verantwortlich ist. Das würde die Bedeutung und Sichtbarkeit des Amtes, die auch im Bericht betont wird, zweifellos erhöhen.

6. Partizipationsfonds (§ 19 BGG)

Positiv wird die Möglichkeit von § 19 BGG gesehen, Verbände bei der Ausrichtung von Projekten im Rahmen des Partizipationsfonds zu fördern. Das ist zutreffend. Weniger Bürokratie wäre aber auch hier hilfreich, wie der Bericht unterstreicht (S. 43 und 363).

V. Sozialwissenschaftliche Analyse

Hier ergaben sich u.a. folgende Befunde aus den durchgeführten Befragungen: Dass das Behindertengleichstellungsrecht an sich gut sei, aber oft nicht beachtet oder durchgesetzt werde und daher noch verbindlichere und genauere Vorschriften enthalten müsse, meinen rund 80% der befragten Menschen mit Behinderungen, aber nur rund 50% der Behördenmitarbeitenden. Behördenmitarbeitende sehen damit ihre Pflicht zur Umsetzung des Gesetzes als eher erfüllt an und wünschen keine verbindlicheren Vorschriften. Von den einschlägigen Verordnungen kennen Behördenmitarbeitende und Schwerbehindertenvertretungen am ehesten die Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung (BITV 2.0), Rechtsschutzvertretungen insbesondere die Landesbauordnungen (S. 45; zu weiteren sozialwissenschaftlichen Ergebnissen der Befragungen S. 43 ff. und 365 ff.).

VI. Schlussbemerkung

Die Bundesregierung erklärt in ihrer Stellungnahme zum Bericht unter anderem: "Der Wunsch nach genaueren und verbindlicheren Vorschriften durch das Behindertengleichstellungsrecht ist sowohl unter Menschen mit Behinderungen als auch unter Behördenmitarbeitenden gesunken (...)" (S. 5). Das lässt nichts Gutes ahnen und wird im Bericht nur partiell bestätigt. Gleichwohl bleibt zu hoffen, dass die Empfehlungen des Berichts nicht ungeprüft in Behördenschubladen verschwinden, sondern ernst genommen und intensiv diskutiert werden!

Anmerkungen

(1) Bericht der Bundesregierung über die Wirkungen der Novellierung des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Behindertengleichstellungsrechts, Bundestagsdrucksache 20/4440, abrufbar unter https://dserver.bundestag.de/btd/20/044/2004440.pdf. Seitenzahlen im Folgenden beziehen sich auf die Bundestagsdrucksache, die von denen des Berichts selbst abweichen.

(2) siehe www.bmas.de/DE/Service/Presse/Pressemitteilungen/2022/bundesinitiative-barrierefreiheit-startet-noch-in-diesem-jahr.html